Hệ thống cơ cấu tổ chức hành chính (bureaucracy) của Weber

1. Hệ thống cơ cấu tổ chức hành chính

Hệ thống hành chính (Bureaucracy) thể hiện rõ nhất trên thực tế là hệ thống cơ cấu tổ chức hành chính công, đã xuất hiện dưới nhiều hình thức phức tạp khác nhau tại Rome và Ai Cập hàng ngàn năm trước và ở cả Trung Quốc và Ấn Độ trong thời cổ đại. Trong xã hội đương đại, hệ thống hành chính đã trở thành một thể chế phổ biến trên toàn thế giới. Hình thái chính xác của hệ thống hành chính công là các mô hình văn phòng chính phủ. Laski (1960) định nghĩa hệ thống hành chính là “một hệ thống chính phủ hoàn toàn bị kiểm soát bởi các quan chức toàn quyền, có thể gây nguy hiểm cho các công dân bình thường”. Theo đó, những đặc điểm chính của hệ thống hành chính công như sau: khuynh hướng bảo thủ từ chối các thử nghiệm, trì trệ trong quá trình ra quyết định, quá trình quản lý thường xuyên diễn ra quá nhiều, cứng nhắc trong các quy tắc và quy định, và sự thao túng của chính phủ trước lợi thế của các hê thống hành chính.

Một cách khái quát, hệ thống hành chính là một hình thức cơ cấu tổ chức. Một tổ chức với quy mô lớn sẽ không thể đảm bảo được sự hiệu quả trong vận hành nếu thiếu đi hệ thống hành chính. Weber (1948) phân tích ba loại thẩm quyền trong hệ thống hành chính. Đầu tiên là thẩm quyền truyền thống (traditional authority), dựa trên truyền thống và phong tục của xã hội. Nền tảng truyền thống luôn tồn tại trong tất cả các xã hội. Quyền lực của một vị vua là thẩm quyền truyền thống. Thứ hai là thẩm quyền lôi cuốn hay tính anh hùng (charismatic authority). Nó bắt nguồn từ một số phẩm chất phi thường của người mà làm cho những người khác phải làm điều gì đó theo ý muốn của mình. Trong thẩm quyền lôi cuốn, sự phục tùng luôn dựa trên lòng tận tụy đối với con người đặc biệt đó. Sự cống hiến tuyệt đối của cá nhân và niềm tin trong sự khải thị, chủ nghĩa anh hùng, hoặc những phẩm chất khác của cá nhân là nền tảng của sự lãnh đạo. Thứ ba, thẩm quyền pháp lý (legal-rational authority), theo Weber (1948), là “sự phục tùng theo thẩm quyền pháp lý được dựa trên nền tảng lý trí với với niềm tin vào tính hợp pháp của mô hình gồm những luật lệ quy phạm. Các nhiệm vụ chính thức như quyền thực thi thẩm quyền… được xác định bằng các định luật đã được xây dựng một cách hợp lý cùng với các đạo luật, nghị định và các quy định, sao cho tính hợp pháp của thẩm quyền trở thành tính hợp pháp của các nguyên tắc chung đã được ban hành và chứng minh được sự đúng đắn của nó” (trang 299). Hệ thống hành chính của Max Weber là một dạng tổ chức chính thức bị hạn chế bởi các quy tắc và các quy định cứng nhắc cũng như không có bất kỳ sự thiên vị cá nhân nào.

2. Tổ chức chính thức và hệ thống hành chính

Tính hợp lý là một cách suy nghĩ hoàn toàn khác được dần định hình trong xã hội. Định hướng mới này đã làm thay đổi cách tổ chức xã hội. Nhờ đó, các tổ chức chính thức và những nhóm thứ yếu được thiết kế để đạt được các mục tiêu rõ ràng và trở thành một đặc điểm trung tâm của xã hội đương đại. Hầu hết chúng ta đều được sinh ra, giáo dục và dành cả cuộc đời làm việc trong các tổ chức như thế này (Volti, 1995).

  • Tổ chức chính thức:

Trước thời kỳ công nghiệp hóa, chỉ có một vài tổ chức chính thức tồn tại. Các phường hội của Tây Âu trong thế kỷ mười hai là một ví dụ. Những người thực hiện cùng một loại công việc được tập hợp để kiểm soát ngành nghề của họ trong một khu vực địa phương. Họ đặt ra mức giá và tiêu chuẩn tay nghề (Volti, 1995). Giống như công đoàn hiện đại, các phường hội cũng ngăn cản những người bên ngoài (không phải thành viên của phường hội) được phép làm việc trong ngành nghề này. Một ví dụ khác của một tổ chức chính thức được hình thành từ sớm là quân đội, với cấu trúc từ các sĩ quan cao cấp, hạ sĩ quan và các cấp bậc khác.

Với công nghiệp hóa, các nhóm thứ yếu trở nên ngày càng phổ biến. Ngày nay, sự tồn tại của những nhóm này đã trở nên hiển nhiên và được bắt đầu từ các cấp giáo dục trong nhà trường mà tất cả chúng ta đều đã dành rất nhiều thời gian trong đó. Những tổ chức chính thức có khuynh hướng phát triển thành các hệ thống hành chính, và nhìn chung, tổ chức chính thức càng lớn thì càng có nhiều khả năng trở thành một hệ thống hành chính.

  • Các đặc điểm cơ bản của hệ thống hành chính

Mặc dù quân đội, bưu điện hay trường học dường như không có nhiều điểm chung, nhưng tất cả đều là các hệ thống hành chính. Weber (1948) đã chỉ ra những đặc điểm cơ bản của một hệ thống hành chính:

  • Một hệ thống phân cấp với các nhiệm vụ được phân bổ từ trên xuống dưới và trách nhiệm được xác định từ dưới lên trên. Tổ chức được chia thành các cấp độ rõ ràng. Mỗi cấp phân công trách nhiệm cho cấp độ bên dưới, trong khi mỗi cấp thấp hơn chịu trách nhiệm với cấp ở trên trong việc hoàn thành những nhiệm vụ đó.
  • Sự phân công lao động. Mỗi thành viên của một hệ thống hành chính có một nhiệm vụ cụ thể, và tất cả các nhiệm vụ được phối hợp để hoàn thành mục đích của tổ chức. Ví dụ, trong một trường học, giáo viên không điều hành hệ thống điện, thủ tướng không đi dạy học và thư ký không viết sách giáo khoa. Những nhiệm vụ này được phân bổ cho những người đã được đào tạo để thực hiện chúng.
  • Các quy đinh bằng văn bản. Trong nỗ lực để đạt được sự hiệu quả, các hệ thống hành chính tập trung xây dựng các quy trình bằng văn bản. Nhìn chung, hệ thống hành chính tồn tại càng lâu và quy mô của nó càng lớn, thì càng có nhiều quy định bằng văn bản.
  • Trao đổi và lưu giữ thông tin bằng văn bản. Hồ sơ về những gì xảy ra trong hệ thống hành chính đều được lưu giữ. Do đó, người lao động trong các hệ thống hành chính dành nhiều thời gian để gửi đi và nhận lại các văn bản ghi nhớ. Các báo cáo bằng văn bản về hoạt động của hệ thống cũng được thực hiện.
  • Không có sự cá nhân hóa (Impersonality). Tổ chức mới là điều quan trọng, chứ không phải là những cá nhân ở trong đó. Cá nhân làm việc cho doanh nghiệp, chứ không phải là cho những người đứng đầu doanh nghiệp. Do đó, các thành viên của hệ thống hành chính trung thành với tổ chức, chứ không phải đối với những cá nhân cụ thể. Nếu một người làm việc trong một hệ thống hành chính, thì cá nhân đó sẽ trở thành một con ốc nhỏ trong một cỗ máy lớn. Mỗi nhân viên đều là một vị trí có thể thay thế, vì nhiều người khác có thể đáp ứng được từng chức năng cụ thể.
  • Hệ thống hành chính “lý tưởng” và “thực tế”

Cũng như việc con người thường hành động khá khác so với cách thức mà các tiêu chuẩn đề ra, các hệ thống hành chính cũng như vậy. Các đặc tính của hệ thống hành chính được xác định bởi Weber (1948) là những dạng tổ chức lý tưởng; nghĩa là sự tập hợp của các đặc tính dựa trên nhiều ví dụ thực tiễn cụ thể. Do đó, một tổ chức cụ thể có thể được xếp hạng cao hoặc thấp về một số đặc điểm những vẫn hội đủ các điều kiện để được coi là một hệ thống hành chính. Thay vì xác định một tổ chức cụ thể có phải là hệ thống hành chính hay không, thì mức độ hành chính hóa của một tổ chức sẽ có nhiều ý nghĩa hơn. Nhìn chung, một hệ thống hành chính thường khác so với hình ảnh lý tưởng của nó.

  • Hạn chế của hệ thống hành chính gồm:
  • Các quy định tổ chức có thể trở thành cứng nhắc trong một số trường hợp nhất định.
  • Sự chuyên môn hóa của mỗi đơn vị làm giảm khả năng trao đổi thông tin trong tổ chức.
  • Các thành viên trong hệ thống hành chính bị ràng buộc bởi các vị trí, luật lệ và chức năng mà họ không mong muốn (không thích viết biên bản họp…).
  • Các thành viên trong hệ thống hành chính tìm cách chống lại sự phân công trong công việc (thành lập các tổ nhóm sau giờ làm…).
  • Các thành viên ở lại trong hệ thống hành chính nhưng không thực hiện nhiệm vụ của tổ chức (các cá nhân không tìm được cơ hội nào khác hoặc đang chờ để về hưu…).
  • Hệ thống hành chính thay đổi mục tiêu đã đề ra.
  • Năng lực của mỗi thành viên trong hệ thống hành chính có giới hạn nhất định.

 

Nguồn: Phan Thanh Tú, Vũ Mạnh Chiến, Phạm Văn Kiệm, Lưu Đức Tuyến, Nguyễn Thị Hồng Nga (2018), Học Thuyết Doanh Nghiệp, NXB Lao Động – Xã Hội, trang 285-288.